Les refus de visa injustifiés...

FABRIQUE DES IDEES. "Immigration choisie", quand une expression nouvelle sert à définir une politique migratoire ancienne : celle qui rend le salarié étranger toujours plus dépendant de son employeur. 25 février 2008

« Immigration choisie » : au-delà du slogan, l'expression reflète-t-elle la mise en oeuvre d'une politique nouvelle, bien différente de celle qui, depuis une trentaine d'années, est présentée comme une politique de « maîtrise des flux migratoires », ou correspond-elle à un simple ajustement conjoncturel des titres de séjour octroyés aux besoins de l'économie ? Jusqu'à quel point des choix en matière d'immigration, fondés essentiellement sur les besoins économiques, représentent-ils une rupture par rapport aux politiques antérieures ? A bien regarder les récentes lois voulues par Nicolas Sarkozy, il semble plutôt que la « nouveauté » essentielle de « l'immigration choisie » soit de remettre en vigueur et de banaliser une formule consistant à faire dépendre l'octroi ou le renouvellement d'un titre de séjour de la possession d'un contrat de travail. Et d'obtenir ainsi des salariés toujours plus flexibles.

Au fond, il ne s'agit que de reprendre le fil d'une vieille politique : dès 1893, un lien avait été juridiquement établi entre droit au séjour et occupation d'un emploi ! En 1924 la création de de la Société générale d'immigration donnait aux organisations patronales les moyens de sélectionner les travailleurs en fonction de leurs besoins et une loi de 1932 permettait au gouvernement de prendre des décrets instaurant des quotas pouvant être fixés par profession pour l'ensemble du territoire ou par région. À la Libération, De Gaulle proposait d'« introduire au cours des prochaines années, avec méthode et intelligence, de bons éléments d'immigration dans la collectivité française ». L'Office National d'immigration, créé par l'ordonnance du 2 novembre 1945 et toujours en vigueur en dépit de ses multiples remaniements, avait donc été conçu comme un outil destiné à assurer la sélection de la main d'oeuvre. Et jusqu'en 1974, la pratique des régularisations sur place va, grosso modo, répondre aux besoins d'entreprises qui ne se privent guère de mettre en place leurs propres filières de recrutement, quitte à contourner le monopole de l'ONI. Les similitudes sont frappantes avec la politique des « régularisations au fil de l'eau » aujourd'hui préconisées ou avec l'« ouverture encadrée de l'immigration de travail » annoncée dans l'exposé des motifs de la loi de 2006...

Au lendemain de son élection, pour marquer sa différence et fonder sa rupture, le Président de la République, dans sa lettre de mission à Brice Hortefeux, le ministre de l'Immigration et de l'Identité nationale en charge du dossier, fixait pour objectif « que l'immigration économique représente 50% du flux total des entrées à fin d'installation durable en France ». A première vue en effet, cette injonction marque un tournant. Selon, les données du ministère de l'Intérieur et de l'OMI [1] reprises dans le rapport du ministère de l'Économie « Immigration sélective et besoins de l'économie française », en 2003, « sur les 173 000 nouveaux immigrants autorisés sur le territoire français pour des séjours permanents, seuls 20 700 (12%) venaient pour exercer une profession ». Cette proportion tombait à 6 900 sur 136 500 (soit à peine plus de 5%) en ne prenant pas en compte les ressortissants de l'Espace économique européen (EEE). Le tournant pris par la politique migratoire française serait donc évident. Mais, le même rapport du ministère de l'Économie limite sensiblement la portée de l'inflexion en faisant observer qu'« on ne peut limiter l'apport de la main d'oeuvre immigrée à la population active aux seules migrations pour motif de travail. En réalité, l'ensemble des immigrés à vocation permanente bénéficie d'une carte de séjour donnant droit à exercer un emploi ». De fait, la distinction entre immigration économique et immigration déterminée par d'autres raisons présente un caractère quelque peu oiseux, tant il est rare que des motifs économiques n'entrent pas, à divers degrés, dans la décision d'émigrer et, surtout, que les conséquences de la migration ne se posent pas, en termes économiques. La direction de la population et des migrations reconnaît d'ailleurs qu'en 2003, alors que 20 000 étrangers entraient sur le marché de l'emploi avec un titre de séjour directement lié au travail, 70 000 étrangers arrivés l'année même sur le territoire pour un autre motif se portaient eux aussi sur le marché du travail. Et 26 000 autres enfin y entraient la même année alors qu'ils étaient arrivés en France plusieurs années auparavant – les enfants d'étrangers arrivés pendant leur enfance par exemple.

Seconde imprécision – apparente – de la lettre de mission du Président au ministre : celle-ci n'évoque que « les entrées à fin d'installation durable ». L'immigration choisie voudrait-elle favoriser l'installation durable des travailleurs étrangers ? Aujourd'hui, la tendance est inverse et les cartes de séjour temporaires sont au contraire de plus en plus nombreuses. Le rapport au parlement du Comité interministériel de contrôle de l'immigration indiquait qu'au 31 décembre 2005, les titres de séjour d'une durée d'un an représentaient 14,7 % des titres détenus par les ressortissants des pays tiers, contre 11,6 % au 31 décembre 2003, et que leur part continuait de s'accroître en 2006 (15,3 % au 30 septembre 2006 [2] ). La croissance régulière de titres voués par définition à la précarité est significative.

La loi de juillet 2006 a même favorisé les séjours temporaires en dérogeant au sacro-saint principe de « l'opposabilité de la situation de l'emploi ». Ce principe détermine les conditions dans lesquelles il est possible en France de faire appel à des travailleurs étrangers extracommunautaires, sous le contrôle de la Direction départementale du travail et de l'emploi : en gros, il importe que les listes de l'ANPE ne recèlent pas de demandeur d'emploi français ou européen pour poste à pourvoir... La loi de juillet 2006 précise que la situation de l'emploi ne sera pas opposée à la délivrance d'une carte de séjour temporaire « pour l'exercice d'une activité professionnelle salariée dans un métier et une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement et figurant sur une liste établie au plan national par l'autorité administrative, après consultation des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives ». La dérogation au principe de l'opposabilité de la situation de l'emploi est toute relative : le constat de « difficultés de recrutement » se réfère justement à une situation de l'emploi qui, précisément, conduit à faire appel à une main-d'oeuvre immigrée. Mais en traduisant cet assouplissement par la délivrance de titres temporaires, elle tend à une nouvelle augmentation de la proportion de titres d'un an.

Que recouvre alors le terme d' « installation durable » à laquelle pourrait prétendre « l'immigré choisi », si l'on en croit le Président Sarkozy ? Cette notion recouvre-t-elle celle de « séjours permanents » évoquée par le Ministère de l'Économie ? Débouche-t-elle sur l'acceptation d'une immigration de peuplement ? La résonance du terme « durable » dans le langage courant pourrait le laisser croire... mais des indices concordants incitent plutôt à penser que la distinction entre le « durable » et le « permanent » n'est pas innocente.

Le premier d'entre eux réside dans les restrictions drastiques apportées par la loi de 2007 aux conditions du regroupement familial. Peut-on concevoir que des travailleurs seraient appelés à s'installer définitivement sans avoir toute facilité pour faire venir leur famille ? D'autre part, la loi de 2006, en même temps qu'elle apportait déjà des restrictions au regroupement familial ainsi qu'à la délivrance de plein droit d'une carte de résident, créait, sous le titre « Dispositions relatives à l'activité professionnelle des étrangers en France », deux nouveaux titres de séjour. L'un, une carte de séjour portant la mention « travailleur saisonnier », donne à son titulaire « pour une durée maximale de trois ans renouvelable (...) le droit de séjourner en France pendant la ou les périodes qu'elle fixe et qui ne peuvent dépasser une durée cumulée de six mois par an » à condition, est-il précisé de façon un peu redondante, qu'il « s'engage à maintenir sa résidence habituelle hors de France ». La seconde carte de séjour créée porte la mention « salarié en mission » de trois ans renouvelable également, réservée, sous certaines conditions, à « l'étranger détaché par un employeur établi hors de France » ou « titulaire d'un contrat de travail avec une entreprise établie en France, lorsque l'introduction de cet étranger en France s'effectue entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe ». La loi de 2007 précisera qu'il est possible d'accorder ce titre au travailleur détaché « sans que lui soit opposable la situation de l'emploi ». C'est cette fois une réelle entorse au principe jusque là en vigueur, puisque le détachement ne s'effectue pas nécessairement dans un secteur sous tension, mais dès que l'employeur y trouve son compte.

Si l'on prend en considération la création dans le même temps d'une carte dite « compétence et talents » de trois ans renouvelable également, si l'on note aussi que le titulaire d'une carte « salarié en mission », dès lors qu'il « réside de manière ininterrompue plus de six mois en France » peut faire bénéficier de son droit au séjour son conjoint majeur et ses enfants entrés mineurs... on commence à se demander si cette période trois ans avec perspective de renouvellement ne constitue pas le mètre étalon de « l'installation durable », façon immigration choisie.

La France assume de plus en plus clairement l'alignement de la durée du titre de séjour sur elle du contrat de travail. Que le salarié étranger se soit vu délivrer une carte calquée sur son contrat de travail, ou un titre de trois ans renouvelable, il risque bien d'être de plus en plus dépendant de son emploi. Tout tient en fait au caractère « renouvelable » de ces titres de trois ans. Pour ceux qui ont fait venir leur famille notamment, l'espoir d'obtenir un renouvellement comme la crainte de se voir renvoyé ne peut que peser à tel point sur les comportements que la question de savoir si un lien juridique est établi entre le permis de séjour et le contrat de travail passe au second plan.

Certes, la loi offre à cet égard au salarié un certain nombre de garanties, au demeurant limitées : elle indique par exemple que, dans le cas des cartes d'un an, « si la rupture du contrat de travail du fait de l'employeur intervient dans les trois mois précédant son renouvellement, une nouvelle carte lui est délivrée pour une durée d'un an ». Mais tout va se passer comme si un lien beaucoup plus fort existait : le saisonnier qui veut être rappelé d'une année sur l'autre et qui veut voir son titre renouvelé à l'issue des trois ans, comme le salarié en mission en quête de nouveaux contrats dans ou au-delà de la période de trois ans ont toute chance de se montrer aussi flexibles, pour ne pas dire dociles, que leur employeur peut le souhaiter. De ce point de vue, la protection du salarié en mission dont la rémunération brute doit être « au moins égale à 1,5 fois le salaire minimum de croissance » apparaît assez illusoire : le salarié étranger sera-t-il en position de refuser de rester quelques heures en plus sans être déclaré et payé pour cela, ce qui réduirait d'autant son salaire réel ?

C'est à la même aune qu'il faut sans doute apprécier les perspectives de régularisation de sans papiers dans les secteurs souffrant d'une « pénurie de main d'oeuvre ». Identifiant, à partir d'une enquête de l'Unedic, quinze métiers en tension caractérisés, le Ministère de l'Économie proposait, dans le rapport déjà mentionné, de s'appuyer sur le calcul d'un « indicateur de tension » pour avoir « une idée des métiers pour lesquels les difficultés de recrutement ont pour origine une pénurie d'offre de travail » en prenant en compte deux éléments : « d'une part que les tensions soient structurelles et, d'autre part que les effectifs du métier considéré soient en croissance ». Or si les circulaires du 20 décembre 2007 et du 7 janvier 2008 envoyées aux préfets dressent bien des « listes de métiers connaissant des difficultés de recrutement », la méthode d'élaboration de ces listes jointe en annexe de la circulaire apporte sur ce dernier point un éclairage assez intéressant : Pour la liste de métiers ouverts aux ressortissants des nouveaux États membres de l'Union européenne, il est précisé que « La méthode adoptée pour (la) constituer repose sur l'indicateur de tension enregistré par l'ANPE mais aussi sur la pérennité des besoins économiques des secteurs professionnels concernés tels qu'ils ont été identifiés par les travaux du Conseil d'analyse stratégique (CAS) et restitués dans le rapport “Prospective des métiers et des qualifications, les métiers à l'horizon de 2015” », ce qui semble donc prendre en compte les éléments d'appréciation que suggère le rapport du Ministère de l'économie. Rien de tel en revanche pour la liste de métiers ouverts aux ressortissants des pays tiers, déclinée par région, et qui est simplement établie à partir de l'indicateur de tension et des « analyses réalisées par les fédérations professionnelles et les préfets de région ». Les extra communautaires seront donc bien davantage soumis aux aléas d'un retournement de conjonction puisque le caractère structurel des dites tensions ne paraît pas devoir être vérifié.

Il convient également de noter que les auteurs du rapport du Ministère de l'Économie reconnaissaient que la solution qu'ils préconisaient « n'est pas sans inconvénient. Le recours à l'immigration pourrait paradoxalement aggraver à terme les difficultés de recrutement de certaines entreprises en faisant diminuer les salaires. (...) À long terme, une diminution du salaire du secteur peut décourager les autochtones d'acquérir les qualifications spécifiques au secteur dont le rendement s'est réduit, et installer une pénurie durable dans le secteur considéré ». Mais à partir du moment où cette « pénurie » peut, au fur et à mesure qu'elle s'installe, être parée par le recours à une immigration choisie, voire par des régularisations choisies, ainsi que, en fonction des secteurs, par des travailleurs saisonniers et des salariés en mission qui, pour s'assurer du renouvellement de leur titre, acceptent les conditions qui leur sont proposées, il ne s'agit plus forcément d'un pour les employeurs.

Dans l'attente de la mise place d'une politique des quotas par profession et par nationalité qui ouvrirait pour les employeurs un hypermarché de la main-d'oeuvre, le petit commerce des régularisations au fil de l'eau et de la distribution des titres de un et trois ans pour tous ceux qui peuvent trouver un intérêt à travailler plus pour gagner moins a encore quelques beaux jours devant lui. On appréciera ce que cette politique a de « choisie ».